调解属于 非行政行为。虽然调解活动由行政机关主持，但它并不具有法律上的强制执行力，而是基于当事人自愿达成协议来解决纠纷。行政调解是一种非强制性的行政指导行为，通过说服教育的方法，促使双方当事人互让互谅、达成协议，从而解决纠纷。
具体来说，行政调解与行政行为有以下主要区别：
行政调解协议不具有法律约束力，当事人有权决定是否接受该方案，而行政行为则具有法律约束力，对当事人具有强制执行力。
行政调解是行政机关处理纠纷的一种经常性活动方式，属于非职权性活动，而行政行为是行政主体作出的能够产生行政法律效果的行为。
行政调解基于当事人自己的意愿，而行政行为则基于法律法规的授权规定。
综上所述，调解虽然由行政机关主持，但其性质属于非行政行为，主要通过说服教育的方式，在当事人自愿的基础上解决纠纷。