近日，有关马斯克即将辞职的新闻迅速发酵。尽管马斯克本人作出澄清，白宫新闻秘书莱维特表示马斯克将在“DOGE使命完成后以特别政府雇员的身份离开”，而这一身份的任期将在5月底终止。
2025年1月20日，特朗普就任美国总统首日，签署行政命令正式组建“政府效率部”（DOGE）。DOGE并非经国会立法批准设立的内阁级机构，而是隶属于美国总统行政办公室的临时性组织，由奥巴马政府时期成立的“美国数字服务办公室”（USDS）改组而成，旨在“通过现代化的联邦技术和软件来实现政府效率和生产力的最大化”。
由“特别政府雇员”马斯克实际领导的DOGE，自成立之日起便获得了来自特朗普几乎不设限的授权，试图以商业世界的行事风格、技术优先的治理逻辑对联邦行政体系开展一系列大刀阔斧的改革。由此，DOGE也成为特朗普打击“深层政府”、抽干“华盛顿沼泽”最为激进，也最得力的机器。
过去两个多月来，DOGE在联邦政府中引发了一场大地震，所到之处几乎无一幸免，在裁撤行政机构、裁减政府雇员、削减项目开支等方面取得了不少成绩，成为特朗普2.0新政的焦点。然而，由于颠覆式的改革行动，DOGE也陷入法律、政治和社会争议的巨大旋涡，激起广泛批评。
马斯克本人更成为众矢之的。《时代》周刊封面将马斯克置于白宫椭圆形办公室的办公桌后，暗示他才是美国的真正掌权者。此外，媒体还曝出马斯克与国务卿鲁比奥等内阁成员发生冲突，民主党指控马斯克挑战宪政秩序、触犯法律，被解雇的联邦政府雇员、工会和社会组织发起针对马斯克和DOGE的一系列诉讼，全美掀起抗议浪潮，马斯克旗下的特斯拉公司遭遇股价滑坡、展厅和工厂被打砸、特斯拉车被破坏等事件。
在马斯克可能转身之际，DOGE改革是继续推进还是在困局之中戛然而止，其未来走向充满了不确定性。
图/视觉中国
团队之谜
“我们的国家建立在一个基本理念之上：由我们选出的人来管理政府。然而，美国当今的运作方式已经不再如此。大多数法令，并非国会通过的法律，而是由未经选举的官僚颁布的‘规则和法规’。大多数政府执法决策和自由裁量支出，并非由民选总统或其任命的政治官员做出，而是由政府机构内数以百万计的未经选举、未被任命的公务员决定。这是反民主的，与开国先贤的愿景背道而驰。”2024年11月20日，马斯克与拉马斯瓦米共同在《华尔街日报》上撰文，宣称联邦官僚体系对美国构成了生存威胁，提出了特朗普新政府成立后会组建DOGE来改革政府的计划，并表示“已经为来自华盛顿既得利益集团的猛烈攻击做好准备”。
此后，DOGE一直备受关注。但自DOGE今年1月底正式运作以来，除马斯克之外，其组织结构和人员构成就一直是个谜，有关技术官僚与民主监督之间界限的激烈争论从未间断。早期，在马斯克领导DOGE横冲直撞时，由于其“特别政府雇员”身份引发大量质疑，白宫于2月任命前新冠特别工作组成员艾米·格里森为代理主管，但这位医疗背景的技术官僚看起来更像是个隐形人，实际职权范围仅限于管理USDS留任的几十名联邦技术官员，而DOGE的核心决策权仍牢牢掌握在马斯克及其团队手中。“名义监管者”与“实质操盘手”之间，权力严重失衡。
DOGE更大的争议来自“书呆子小队”（Nerd Squad）。该团队由6名年轻工程师组成，年龄介于19至25岁之间，其中3人仍在大学就读，却掌握着联邦政府数字化转型的底层密钥。作为技术精英的代表，他们以惊人效率推动改革，似乎毫不畏惧、永不停歇，笃信技术至上，但也因缺乏民主授权、专业伦理与制度经验而饱受批评。
3月底，似乎是为了回应外界对DOGE改革举措和透明度的质疑，马斯克首次携7名核心团队成员公开亮相，公开阐述该机构在削减联邦开支、打击浪费和欺诈方面的战略与成果。有关成员包括：SpaceX早期雇员、马斯克旗下隧道挖掘公司The Boring Company首席执行官史蒂夫·戴维斯，马斯克的密友之一、Airbnb联合创始人乔·吉比亚，医疗保健企业家布拉德·史密斯，摩根士丹利银行家安东尼·阿姆斯特朗，云软件集团首席执行官汤姆·克劳斯，前石油行业高管泰勒·哈森，以及软件工程师阿拉姆·莫哈达西。从人员构成看，这些人均来自私营部门，具备丰富的企业管理和技术经验，比“书呆子小队”似乎更成熟，但其究竟如何决策及开展工作仍然在很大程度上是个黑箱子。
2月21日，美国华盛顿特区，美国国际开发署被解雇员工离开国际开发署总部大楼。图/IC
“成绩单”
DOGE团队以雷厉风行的改革态势，在不到三个月时间里四面出击，取得了一定“成绩”。
第一，采取大规模裁员措施。1月28日，特朗普向约230万名联邦雇员发出买断条约，规定凡在2月6日前自愿离职者，可继续领取工资及福利直至9月30日。据统计，约7.5万人（占比3.3％）接受了该提议，但这一比例低于白宫预期的5％至10％。此后，联邦各机构通过解雇试用期雇员等方式加速缩编。
《纽约时报》截至4月1日的汇总数据显示，各部门已确认裁员56090人，另有171080人的裁员计划待执行。在已裁员人数方面，部分机构较为突出，例如美国国际开发署和“美国之音”的裁员比例均超过 99％，教育部的裁员比例达 46％，卫生与公众服务部的裁员比例为 24％ 等。若将计划裁员人数一并计算，消费者金融保护局、小企业管理局、退伍军人事务部等机构的裁员比例分别为64％、46％、17％，都会名列前茅。
不过，在执行过程中，裁员计划也出现了反复，如国防部暂停部分文职裁员，国家核安全管理局召回数百名涉及核武器维护、核材料监管等岗位的涉密人员，国家科学基金会、疾病控制与预防中心等机构都曾召回部分关键岗位的被解雇员工。
第二，推进精简政府机构。特朗普下令裁撤或大规模缩减部分被视为“非必要”的联邦机构和咨询委员会。仅2月份，就有美国国际开发署、消费者金融保护局、美洲基金、美国非洲发展基金会等机构先后停止运营，工作人员被安排行政休假。
3月10日，美国国务卿鲁比奥宣布裁撤美国国际开发署的工作已经结束，该机构82％的对外援助计划被删除，剩余职能并入国务院，使这个2024年预算达到500亿美元、员工规模达1万人的庞大政府机构实际上不复存在。
3月20日，特朗普签署行政令，要求教育部长琳达·麦克马洪采取一切必要手段关闭教育部，将教育管理权归还各州，并将针对低收入、残疾和特殊需求学生的项目并入其他机构和部门。
第三，对政府财政进行“开源节流”。一是削减财政支出。一方面，利用技术手段审查政府资金浪费情况，追回不当支出。马斯克表示，已发现平均每天存在约10亿美元的可疑支出。其中，社会保障成员年龄的异常记录尤为引人关注。政府数据库显示，有1039名社保受益人的年龄在220至229岁之间，另有1人年龄在240至249岁之间，还有1人登记年龄高达360岁。
另一方面，取消“不必要”的联邦合同及拨款。截至3月30日，DOGE官网的“收据墙”显示，已在各机构终止7279份合同，停止9283项拨款，分别节省约250亿和330亿美元，并终止总价4亿美元的租用合同。此外，终止对特定国际组织的财政支持，包括退出世界卫生组织、《巴黎协定》、联合国人权理事会等国际机制，禁止向联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处出资等。同时，审查联邦机构向非政府组织提供的资金，暂停所有外援补助和贷款项目，如取消数额达7900万美元的肯尼亚的初级扫盲项目，以及数额为3700万美元的哥伦比亚女性赋权项目。
二是增加政府收入。特朗普政府正研究出售部分联邦政府资产。3月4日，美国总务管理局声称，已确认443处总面积超过8000万平方英尺的物业，这些物业被认为并非政府运营的核心资产。不过，其中包含具有象征性与功能性的机构总部，如司法部、联邦调查局、农业部、退伍军人事务部以及旧邮政大楼等。这些资产预计将在2025年4月报税季结束后，于6月正式进入市场出售。然而，出售资产仅考虑办公空间重组，未计算搬迁造成的过渡成本。实际上，这场效率革命的成本依然挂在未来的账户上，透支了政府长期运作的稳定性。
第四，终止“多元、平等、包容”（DEI）计划。在3月4日的国会演讲中，特朗普直指联邦政府在DEI项目上的支出“令人震惊”，并花了很长时间列举有关情况。例如，4500万美元被用于缅甸的DEI奖学金；4000万美元被用于定居移民的“社会和经济包容”，特朗普称“没人知道这是什么”；800万美元被用于在非洲“一个没人听说过的国家”莱索托推广“多元化”等。截至当日，DOGE宣布已在32个联邦机构取消297项DEI相关合同，预计节省支出14.7亿美元。对特朗普政府而言，DEI不仅是预算上的“浪费”，更是文化上的“威胁”，传递着多元美国的理念，而特朗普及其盟友更希望构建的是一个统一语言、统一忠诚的“传统美国”。
3月29日，民众在美国纽约一家特斯拉展厅外举行反对特斯拉、反对马斯克的集会。图/视觉中国
走向何方？
行政权力的不断膨胀，既是美国现代化过程中的自然现象，也愈发成为美国国家治理绕不过去的坎。这场行政改革，本质上就是对国家失衡状态的周期性回应。从西奥多·罗斯福时期扩大联邦政府干预经济社会事务权力的初步尝试，到富兰克林·罗斯福时期为应对经济危机而进行的大规模机构扩张，再到林登·约翰逊时期打造“伟大社会”的雄心改革，美国实际上走的是行政权力不断膨胀、政府监管持续扩大的道路。
不过，20世纪80年代的滞胀危机引发了对政府干预的反思和批判，导致罗纳德·里根发出“政府不能解决我们的问题，政府本身就是问题”的怒吼，并大力推动小政府、去管制的改革尝试。此后，比尔·克林顿时期为提升政府效率而大幅裁撤联邦雇员，小布什政府和奥巴马政府分别为应对恐怖主义威胁和金融危机而对政府进行功能性重组，但没有从根本上改变联邦官僚体系臃肿低效的现实。
从这个意义上说，特朗普在第二总统任期发起的DOGE改革，延续了美国总统在特定历史时期根据国家治理和自身政治需要推动政府改革的传统，以及共和党希望回归里根路线的某种尝试。DOGE的改革实验，不过是周期性强化与精简、监管扩张与收缩这一历史循环的最新注脚。其烈度和强度是否空前，究竟能走多远，应置于历史发展的维度之下去看。
首先，历届政府的改革尝试虽路径迥异，却始终困于制度惯性、政治博弈与社会成本的三重枷锁。值得注意的一点是，政府改革若无法获得国会的授权与支持，其合法性与持续性必然受到挑战。1982年里根成立的格雷斯委员会，以2500余项改革建议描绘了三年内节省4240亿美元的蓝图，但最终效果因缺乏国会支持打了折扣。意识到这一点，克林顿政府在推行绩效改革时首先争取国会支持，推动《政府绩效与结果法案》成为美国历史上首部关于政府绩效的正式立法。
DOGE改革，则主要依赖特朗普的行政命令而非国会立法支持，这使其在法律与制度层面显得尤为脆弱。据纽约大学法学院“Just Security”网站统计，截至2025年4月4日，来自民主党主导的州、联邦雇员、工会、非营利组织等群体，已对DOGE及其改革举措发起至少30起诉讼。主要包括几个方面：一是指控DOGE的设立违反《联邦咨询委员会法》；二是质疑马斯克出任DOGE负责人违反宪法任命条款；三是指控DOGE团队违反《隐私法》非法访问联邦系统；四是指控改革过程缺乏透明度，涉嫌违反《行政程序法》《信息自由法》；五是指控其裁员、资金的冻结和取消等行为损害了相关个人和组织的权益。
目前，多数诉讼仍在进行中，但已有联邦法院发布临时裁决，命令DOGE暂停部分政策实施或在裁决前维持现状。例如，叫停涉及退伍军人事务部、能源部、财政部等的裁员，禁止DOGE人员访问财政部中央支付系统，驳回冻结对外援助资金的行动等。这些法律纠纷凸显了行政手段与民主程序之间的紧张关系，而后续上诉过程中最高法院将如何看待改革以及是否会为其划定明确边界，将成为决定DOGE命运的关键。
其次，被技术和算法定义的改革，也必然被自己设置的数字游戏所反噬。在2024年大选期间，马斯克就豪言将让美国联邦政府开支削减2万亿美元，相当于将2024年美国财政支出削减30％。这一表态被预算专家认为不切实际，因为政府可自由支配的预算只有1.7万亿美元。到了2025年1月，马斯克承认2万亿美元是理想化目标，并将现实目标降至1万亿美元。
DOGE开始运作以来，根据其官网截至3月30日的最新数据，已实施的精简措施预计可为联邦政府节省1400亿美元，相当于每位纳税人平均节省869.57美元，仅完成既定目标的14％。更重要的是，在联邦政府支出结构中，社保、医保、医疗补助、退伍军人福利、国防预算及债务利息合计占比达75％，这些领域通常被认为是改革禁区，没有政治人物敢牺牲自己的政治生命去触碰这些既得利益，特朗普也不例外。DOGE目前依赖裁员和取消合同的改革思路，很大程度上是小打小闹，难以实现其预定目标，更无法实现财政平衡。如曼哈顿研究所所言，DOGE的策略更像是“削减支出的表演艺术”，而非真正的财政改革。
最后，改革的内部共识正在松动。一方面，随着改革不断推进，马斯克的“硅谷式”激进实验正遭遇美国庞大官僚体系的本能阻击。DOGE团队在2月向联邦雇员发出要求汇报每周工作成果的邮件，不回复者可能被裁员。
该举动引发国防部、国务院等部门对国家安全风险的担忧以及自身职权被侵犯的不满，国防部长赫格塞斯和国务卿鲁比奥要求员工暂缓回复邮件。鲁比奥更是在内阁会议上公开质疑马斯克的裁员成效，称其“一个人都没开除”，而马斯克反讽鲁比奥“只会在电视上表现”。此外，交通部长肖恩·达菲、退伍军人事务部部长道格·柯林斯等均与马斯克发生争执，显示DOGE正成为特朗普内阁中越发不受欢迎的存在。如果缺少了来自内部的团结协作，DOGE改革将举步维艰。
另一方面，更深层的阻力来自DOGE改革引发的公众不满。根据特朗普的行政命令，各联邦机构必须大幅裁撤职能类别，但需保留“履行执法、边境安全、国家安全、移民执法或公共安全职责所必需”的职位。这一裁员逻辑直接导致住房援助、食品安全、疾病防控、环境监管及灾难响应等职能被边缘化，民众所依赖的“社会安全网”被人为削弱。普通民众越发认识到，DOGE精心包装的不是一个清廉高效的政府，而只是服务于特定利益群体的政治工程。
根据《经济学人》杂志和民调机构YouGov 3月发布的民意调查，相较于2月中下旬，反对DOGE的比例上升6个百分点，达到42％，而支持比例仅上升2个百分点至41％。同时，41％的受访者认为特朗普政府在预算削减和裁员方面的措施“过于激进”，远超认为其“力度适中”（24％）或“力度不够”（19％）的受访者比例。出于对DOGE的不满，近期全美多地发生针对特斯拉设施的破坏事件，250余个城市爆发反马斯克的抗议活动。共和党议员出于避免激怒对DOGE改革不满的选民，更纷纷减少基层集会活动，表明支持其改革的选民基础正在发生微妙的变化。
诚然，DOGE改革并非空穴来风。它立足于特朗普塑造个人政治遗产的雄心，缘起于共和党孜孜以求的“小政府”愿景，并得到了对政府治理失能失效强烈不满、呼唤变革的广大民众的支持，可谓师出有名。但在改革的名义下，联邦政府或许短期内能在机构、人事和财政上获得一定减负，甚至继续晒出不错的“成绩单”，但改革的持久之道仍须回归制度正轨，遵从理性逻辑，尊重社会共识。当行政权力越过宪政架构、技术理性取代政治合法性、公共服务被视作可被牺牲的“冗余支出”，那么这场改革不仅不会将美国引向一个更美好的“黄金时代”，反而会事与愿违，从根本上侵蚀国家合法性与社会凝聚力。
（聂未希系中国国际问题研究院美国研究所研究实习员；张腾军系中国国际问题研究院美国研究所副所长、副研究员）
发于2025.4.14总第1183期《中国新闻周刊》杂志
杂志标题：马斯克转身，DOGE改革何去何从
作者：聂未希、张腾军
编辑：徐方清